刘纪鹏：变分散监管为统一国资监管

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在反对成立SASAC的声音中，主要关注的是它能否解决大型国有金融资产多头管理的尴尬局面。你想按行业监管还是建立一个统一的监管体系？中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏指出，只有建立统一的国有资产监管框架，国有资本才能成为中国特色社会主义市场经济的中坚力量和长期解决方案。 中国经济时报:你对深化国有资产监管改革有什么建议？ 刘纪鹏:在探索公有制与社会主义市场经济关系的过程中，有必要保留对国有资产战略布局的统一监管，也有必要建立一个真正的SASAC来承担监管职能。 SASAC应定位为经营性和营利性国有资产的统一监管者，跳出小型国有资产监管的局限，进入统一国有资产监管的范畴。笔者认为，对小型国有资产的监管是以《公司法》中的出资人代表监督为基础的，而对国有资产的统一监管是一种基于国家所有者虚拟人格的新型国有资产监管模式。 中国需要一个具有战略规划愿景和非公司股东层面的统一监管机构，以履行统一战略规划和布局、统一国有资本预算、统一产权管理和监督等重要职能。由于SASAC监督者和所有者的定位，直接导致了不同国有资本所有者的分化和统一监管的分离，这是我们探索市场经济条件下新公有制发展的必然要求。 目前，就连SASAC体系本身也简单地将中国统一的国有资产监管体系视为与大公司没有区别的投资者监管模式。事实上，如果你不能保持监管，你就不能保持投资者的身份。这种源于国家所有制但不同于投资者治理的模式能否建立，是中国公有制能否与市场经济接轨的一个大问题。 统一监管下的多元化投资是实现公有制与市场经济对接的必然选择，必将成为中央和地方国有资产管理模式的发展方向。 就国有资产投资者而言，必将完成从1到300的跨越，为社会主义市场经济中标准化微观经济载体的多元化建设奠定初步基础。到那时，一个中央政府，31个省和直辖市，加上250多个地方政府，将形成大约300个国有经济投资者。这300个主体应建立自己相对独立的国有资产管理机构，代表不同层次的三级政府，行使投资者职能。在这种体制下，无论是中央还是地方的国有资产管理体制，都应该按照主营业务设立一批国有资产管理公司。这些资产管理公司从事国有资本的管理和经营，从投资者的角度来看，它们与下属国有独资、国有控股和国有控股实体相联系，完成了国有经济内部的多元化结构，形成了多个投资者在统一监管背景下共存的市场环境。 中国经济时报:请详细谈谈如何建立统一的国有资产监管体系。 刘纪鹏:统一的国有资产监管体系应包括统一监管和多元化投资两个方面，同时应跳出投资者监管的局限，真正实现“全范围、全覆盖”的统一国有资产监管体系。第一层次是行使国有资产统一监管职能的SASAC；第二层次是指履行直接投资者权利的国有资本经营公司。 首先，SASAC和国有资产管理体制应该分开。今后，SASAC将定位为经营性和营利性国有资产的统一监管者，是国有资产体系的最终投资者，主要负责监管国有独资企业。SASAC不直接参与国有资本管理，而是通过国有资本经营预算等管理手段，从监管者的角度对国有资本的布局、规划和发展进行统筹安排？在社会主义市场经济中被吸进了国有经济的多微观载体。该制度安排在《国有资产法》的框架内，最大限度地保证了SASAC监管的一致性。这已经从目前的一个机构两个任命的SASAC改变为两个机构两个任命，适当的分离和合理的分工。同时，在国有资产管理体系中，投资者和监管者的职能是统一的。具体投资者职能由国有资本管理公司实现。 国有资本管理公司可以是新成立的，也可以是从集团公司转型而来的。其核心特征有两点:一是国有资本经营公司是国有独资公司；第二，国有资本经营公司是纯粹的投资者，不参与任何具体的经营活动。其主要职能是作为投资者参与国有资本的管理。国有资本经营公司的主管领导由SASAC任命，国有资本经营公司向其控制的国有企业派出董事。 中国经济时报:如何将各行业的经营性国有资本纳入SASAC的监管体系？ 刘纪鹏:要建立统一监管、经营性国有资本多元化投资的国有资产体系，必须有计划、有步骤地将各行业经营性国有资本纳入SASAC监管体系。具体来说，可以分为三个步骤:第一步，根据上述假设，构建两级国有资产体系，为国有资本运营的统一监管奠定制度基础；其次，基于金融资本的特殊性，应率先进行整合，将国有金融资本纳入SASAC监管体系；第三，在制度建设和金融资本纳入的基础上，将其他行业的经营性国有资本纳入国有资产监管体系，最终实现对经营性国有资本的统一监管。